Письмо Медведеву Д.А. о дублировании функций государственном контроля и надзора в сфере регулирования водных режимов водохранилищ ГЭС

Председателю

Правительства Российской Федерации

Медведеву Д.А.

О дублировании функций государственном контроля и надзора в сфере регулирования водных режимов водохранилищ ГЭС

Уважаемый Дмитрий Анатольевич,

Мы ценим усилия Правительства РФ по совершенствованию нормативно-правового регулирования в сфере обеспечения безопасности гидротехнических сооружений и государственного экологического контроля и надзора за водохозяйственными системами. Вместе с тем часть важных вопросов регулирования водного режима водохранилищ ГЭС и обеспечения их безопасности федерального уровня фактически остаются вне зоны контроля надзорных органов из-за дублирования функций Ростехнадзора и Росприроднадзора. Устранение подобного дублирования приобретает особую общественную значимость и важность в связи с тем, что частота опасных гидрологических явлений (катастрофических паводков и половодий) за последние 30 лет возросла (Приложение 1) и реализация мероприятий Указа Президента РФ от 31.08.2013г. №693 и поручений Президента по итогам совещания по развитию электроэнергетики Сибири и Дальнего Востока от 18.09.2013г. по ликвидации последствий наводнений на Дальнем Востоке и их предупреждению невозможна без повышения эффективности деятельности государственных органов контроля и надзора в указанной сфере. Кроме того, подобное дублирование в случае исполнения налагает дополнительные административные барьеры и затрудняет деятельность законопослушных представителей бизнеса, создавая благоприятные условия для коррупции.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 27 октября 2012 г. N 1108 г. федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление федерального государственного надзора в области безопасности гидротехнических сооружений на стадии их эксплуатации, повреждение которых может привести к возникновению чрезвычайных ситуаций, определен Ростехнадзор. При этом прерогативой Ростехнадзора является контроль за соблюдением норм и правил безопасности гидротехнических сооружений при их проектировании, строительстве, приемке и вводе в эксплуатацию, эксплуатации, ремонте, реконструкции, консервации и выводе из эксплуатации, контроль за обеспечением безопасности гидротехнических сооружений при возросшем уровне вредных природных или техногенных воздействий, ухудшении показателей прочности и водонепроницаемости материалов, из которых возведены гидротехнические сооружения, и пород основания (ст.19 федерального закона «О безопасности гидротехнических сооружений»). Одним из главных документов, обеспечивающим соблюдение норм и правил безопасности ГЭС являются «Правила технической эксплуатации электрических станций и сетей в РФ» ( утв. Приказом Минэнерго от 19.06.2003г.№229). В разделе 3.2. этого нормативного правового акта содержится прямая отсылка на ПИВРы водохранилищ ГЭС. Согласно ч.7 п.6 Водного кодекса РФ ПИВР содержит «порядок регулирования режима функционирования водохранилища, в том числе для предупреждения аварий и иных чрезвычайных ситуаций в Единой энергетической системе России и при ликвидации их последствий».

Таким образом, правильность соблюдения ПИВР с точки зрения обеспечения безопасности ГЭС– сфера деятельности Ростехнадзора.

Согласно Указу Президента РФ от от 23 июня 2010 г. N 780 Росприроднадзору переданы функции Ростехнадзора в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия. В соответствии с Правилами осуществления государственного экологического контроля , утв. Постановлением Правительства РФ от 27 января 2009 г. N 53, государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов, включая водохранилища ГЭС, осуществляет Росприроднадзор. При этом объектами государственного экологического контроля являются федеральные электрические системы, включая ГЭС(приказ Минприроды РФ от 18.12.2006г. № 54). Согласно п.14 Административного регламента по использованию и охране водных объектов Росприроднадзора(утв. Приказом Минприроды РФ от 26.08.2008г. №192) предметом федерального государственного контроля и надзора

за использованием и охраной водных объектов является соблюдение

ПИВР водохранилищ и правил технической эксплуатации и благоустройства водохранилища , утверждаемых для каждого водохранилища уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Таким образом, налицо дублирование функций контроля и надзора Ростехнадзором и Росприроднадзором.

Кроме того, согласно п.5 «Положения об осуществлении государственного строительного надзора в РФ»( утв. Постановлением Правительства РФ от 01.02.2006г. №54) : «если при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства предусмотрено осуществление государственного строительного надзора, то органом государственного строительного надзора в рамках государственного строительного надзора осуществляется государственный экологический надзор», т.е. налицо замещение функций Росприроднадзора Ростехнадзором на стадии строительства и реконструкции ГЭС, что вносит определенную путаницу и создает благодатную почву для коррупции.

В таблице (Приложение 2) сведены итоги анализа контрольных функций Ростехнадзора и Росприроднадзора.

Поскольку дублирование функций контроля двумя разными ведомствами разного подчинения недопустимо, то просим дать ответ на вопрос: «Какой уполномоченный федеральный орган должен обеспечивать государственный контроль и надзор за соблюдением правил регулирования водохранилищ ГЭС, отнесенных к федеральному уровню»?

Предлагаем также внести поправки в соответствующую законодательную базу и восстановить функции государственного экологического контроля при строительстве и реконструкции ГЭС за Росприроднадзором.

Рекомендуется разграничить функции контроля и надзора за водохозяйственными системами в составе гидроузлов ГЭС и водохранилищ между Ростехнадзором и Росприроднадзором, оставив за первым ведомством только контроль за техническим состоянием оборудования, зданий и сооружений гидроузлов, а экологический контроль и надзор за правилами использования водохранилищ оставить за вторым ведомством на всех стадиях деятельности водохозяйственных систем.

Ответ просим направить в соответствии с действующим законодательством по адресу:

652870, Кемеровская область, г. Междуреченск, ул. Загородная, д. 9 Арбачакову Александру Никитичу.

Предложение подготовил: член Сосновской коалиции, директор общественной организации «Бурятское региональное объединение по Байкалу» Шапхаев С.Г.

С уважением,

Секретарь Коалиции
неправительственных природоохранных организаций
и организаций коренных народов Сибири и Дальнего Востока А.Н.Арбачаков

20.01.2014

Приложение 1

Об обеспечении безопасности ГЭС в связи с изменениями климата

  • Изменения климата за последние 30 лет привели к увеличению вероятности опасных гидрологических явлений (наводнения и паводки) в бассейнах большинства сибирских рек, зарегулированных плотинами. В частности, на Амуре, Ангаре и Енисее. В оценочных докладах об изменении климата отмечается сопутствующее потеплению (преимущественно зимнему) увеличение годовых сумм атмосферных осадков в умеренных широтах северного полушария, на европейской и азиатской территориях России за последние 100 и 60 лет. Во многих научных работах и статьях показано увеличение сумм зимних и годовых осадков в бассейнах сибирских рек, в том числе, в бассейне реки Амур [1].
  • Квази-60- летнее колебание климата в последние 120 лет существенно проявляется как в Арктике [3], так и умеренных широтах АТР [1,2]. Смена фазы этого колебания в приземной температуре воздуха и атмосферных осадках с отрицательной на положительную произошла в 70-е годы 20го столетия, как в Арктике, так и в различных климатических зонах АТР. Выявлены также климатические колебания с периодами 20-30 и 8-12 лет. В теплые фазы этих колебаний в умеренных широтах АТР происходит увеличение осадков, возрастает повторяемость экстремальных аномалий и катастрофических явлений, что и происходит в настоящее время.
  • Выявлены значимые тренды увеличения расходов рек и температуры речной воды в зимний сезон, обусловленные эксплуатацией плотинных ГЭС, в частности, Зейской ГЭС на р. Амур [1, 2]. Отмечено влияние хозяйственной деятельности в бассейнах рек, усиливающую отрицательную аномалию расхода воды в маловодные годы[4]. Таким образом, следует отметить увеличение амплитуды колебаний аномалий температуры воздуха и осадков в бассейнах рек в последние десятилетия.

Изменение гидрологических режимов крупных рек России за последние 25-30 лет вследствие изменений климата и антропогенной трансформации водосборных территорий делают актуальными пересчет пропускной способности гидротехнических сооружений для безопасного пропуска расчетных максимальных паводков через плотинные ГЭС, а также других гидрологических параметров, обеспечивающих экологическую безопасность ГТС и водных экосистем, на основе современных технических регламентов [5]..

Вместе с тем, проводимые Росгидрометом по всей стране дорогостоящие наблюдения в течение нескольких десятилетий не исполь​зуются в должной мере в практике инженерных гидрологических расче​тов, что существенно снижает точность определения расчетных гидроло​гических характеристик, определяющих экономическую целесообразность и, что особенно важно, безопасность проектируемых сооружений. Эти данные необходимы при проектировании, строительст​ве, эксплуатации, консервации и ликвидации гидротехнических сооруже​ний, а также при решении многих других научных и практических задач инженерной гидрологии, включая защиту разного рода объектов от нега​тивного воздействия максимальных расходов воды, путем вероятностного прогноза (расчета) экстремальных значений гидрологических характери​стик на период эксплуатации сооружений [6].

И это совершенно недопустимо, особенно в свете повторяющихся с завидным постоянством чрезвычайных ситуаций на Зейском гидроузле в 2007г. и 2013г., вызванных не соблюдением современных технических регламентов и оборачивающихся катастрофическими последствиями для природы и населения.

1.​ Пономарев В.И., Каплуненко Д.Д., Дмитриева Е.В., Крохин В.В., Новороцкий П.В. Климатические изменения в северной части Азиатско-Тихоокеанского региона // Дальневосточные моря России /отв. ред. В.А. Акуличев в 4 кн. М.: Наука. 2007. Кн.1: Океанологические исследования. С. 17-48.

2.​ Пономарев В.И., Дмитриева Е.В., Савельева Н.И., Шкорба С.П. Взаимосвязанные изменения климата в Тихом океане и Северо-Восточной Азии // Исследования дальневосточных морей и северо-западной части Тихого океана. Книга 1 / под редакцией В.А. Акуличева / Владивосток: Дальнаука. 2013. (принята к печати).

3.​ Гудкович З.М., Карклин В.П., Смоляницкий В.М., Фролов И.Е. О характере и причинах изменений климата Земли // Проблемы Арктики и Антарктики. 2009. Vol. 81. N1. С.15-23.

4.​ Бережных Т.В. , Марченко О.Ю., Абасов Н.В., Мордвинов В.И. Изменение летней циркуляции над Восточной Азией и формирование длительных маловодных периодов в бассейне реки Селенги. //География и природные ресурсы. 2012. №3. с. 61-68.

5.Мартынова,А.М, Филиппова С.Ю, Мартынов Д.В. Оценка соответствия проекта Богучанской ГЭС требованиям гидрологической безопасности. /В сборнике тезисов докладов международного научно-технического конгресса «Энергетика в глобальном мире», Красноярск, 16-18 июня 2010, с.48-49.

6. Рождественский А.В., Лобанова А.Г. Современная проблема инженерных гидрологических расчетов по обобщению гидрологической информации в России и пути ее решения.

Метеорология и гидрология, 2011, №7, с. 81-95

Приложение 2

Табл. Дублирование и замещение функций контроля и надзора между РТН и РПН

Функции контроля и контролируемые стадии деятельности Ростехнадзор (РТН) Росприроднадзор(РПН)
1. Вид надзорной функции Контроль за обеспечением безопасности ГЭС, в том числе через контроль за ПИВР водохранилища Контроль за обеспечением безопасности ГЭС через контроль за ПИВР водохранилища в рамках государственного экологического контроля и надзора за водными объектами
1.1 Стадия деятельности Проектирование, эксплуатация, ликвидация Проектирование, эксплуатация, ликвидация
2. Вид надзорной функции Контроль за обеспечением безопасности ГЭС через контроль за ПИВР водохранилища, в рамках государственного экологического контроля и надзора за водными объектами и гос. строительного надзора Контроль отсутствует
2.1 Стадия деятельности Строительство, реконструкция Строительство, реконструкция